基本案情
2000年6月19日，祝某某作为王某的法定代理人与原某开发总公司A分公司（简称A公司）签订商品房购销合同，约定由王某向A公司购买某花园B4-5号二层独立公寓事宜。2001年12月11日，原某区建设局作出某城监（2001）罚字第358号处罚决定，给予王某“拆除某花园B4-5别墅东南侧二楼露台加顶、西南侧拼建车库部分、一楼南侧自建门厅部分”的行政处罚。王某不服，先后提起行政复议、行政诉讼。该案经二审终审，杭州市上城区人民法院、浙江省杭州市中级人民法院分别于2002年8月8日、2002年11月6日作出（2002）上行初字第12号、（2002）杭行终字第117号行政判决，认定某花园B4-5号房屋东南侧二楼露台的顶部、一楼西南侧8.16平方米的车库、一楼南侧的门厅，系在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自新建、改建而成，属违法建设，依法应予处罚。A公司作为某花园B4-5房屋的建设单位，有义务按照建设工程规划许可的范围进行工程项目建设施工；王某在尚未取得该房屋的所有权或使用权的情况下，要新建、改建房屋的结构，必须征得A公司的同意。A公司作为行政法律关系中的义务承担者，应当向批准建设项目的规划行政主管部门办理建设工程规划许可证规定内容的变更手续，行政相对人法律责任主体并不因改建要求由王某提出、改建费用由王某承担而发生转移。据此法院判决撤销原某区建设局某城监（2001）罚字第358号行政处罚决定。
B公司于2000年10月收购A公司某分公司（包括某花园项目及某公司的债权债务），并将原某分公司注销，经数次变更，最终变更名称为B房地产集团有限公司。
2018年12月26日，某区综合执法局某中队执法队员接纪委交办发现，B公司在某某街道某花园B4-5号别墅开发过程中存在未取得建设工程规划许可证进行建设的情况。某区综合执法局于2019年4月3日对B公司作出了某城法罚字[2019]第41003574号《行政处罚决定书》，处以没收在某区某街道某花园B4-5号别墅拼建的总建筑面积26.13平方米三处建筑物的行政处罚。B公司对行政处罚不服，先后提起行政复议及行政诉讼。
争议焦点
本案的主要争议焦点在于：B房地产集团有限公司作为行政处罚的对象是否适格。
裁判宗旨
浙江省杭州市中级人民法院作出的（2002）杭行终字第**号行政判决已经认定，A公司作为某花园B4-5房屋的建设单位，有义务按照建设工程规划许可的范围进行工程项目建设施工；王某在尚未取得该房屋的所有权或使用权的情况下，要新建、改建房屋的结构，必须征得商城公司的同意；A公司作为行政法律关系中的义务承担者，应当向批准建设项目的规划行政主管部门办理建设工程规划许可证规定内容的变更手续，行政相对人法律责任主体并不因改建要求由王某提出、改建费用由王某承担而发生转移。A公司（包括某花园项目及某分公司的债权债务）于2000年10月由B公司收购，且A公司于收购后注销，故某区综合执法局将B公司列为案涉行政处罚的相对人，并无不当。
最终，法院判决驳回原告B房地产集团有限公司的诉讼请求。
简要分析
一、在司法实践中，违法建设行为的处罚对象仍存在一定的争议。
在司法实践中，对于违法建设行为（违法建筑物）究竟是处罚违建行为人还是违法建筑的现产权人仍存在一定的争议，甚至不同案例存在裁判完全相反的情况。
（一）建筑物的买受人可以作为行政处罚相对人
（2019）粤行终1732号判决书认为：“未办理建设用地审批手续而建设违法建筑，属于非法占地行为。在违法建筑未拆除前，该行为处于持续状态。其间，违法建筑转让给他人的，受让关系不是受让人放任违法行为的存在的正当事由。即便本案中存在其他行政违法行为人，亦不影响对受让人处罚的合法性。”
（二）违法建设行为的处罚对象是违法建设者而非利益享受者
（2020）琼行再1号判决书认为：“根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚对象均是违法建筑的建设者，吉阳执法局主张违法建设人是指享受违建利益的主体，张向平是适格被处罚对象的主张系对法律理解错误，该项主张不能成立，本院不予支持。”“根据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。据此，行政机关应当对违法建设行为负举证责任，不能仅以被处罚人未提交合法的建房手续为由认定其为违法建设行为人。”
笔者认为行政处罚的目的并不仅仅是对违法行为人作出处罚，同时可以包含消除违法状态。在违法行为人已经不复存在的前提下，对违法建筑的现产权人（实际占有人）作出处罚，也是符合立法目的的。但是前提是行政机关应当尽最大努力，查明违法建设行为的最初实施者及违法建筑的流转过程，而不是在未查明事实情况下，为了方便行事，简单粗暴地以违法建筑的现产权人为行政处罚的对象。
二、就本案而言，以B公司为处罚对象是合法的。
（一）B公司与违建行为之间均存有紧密联系，应是案涉行政处罚的适格对象。
自然人之间纯属完全独立的个体，没有任何一个自然人需要为他人的违法行为承担行政责任。但法人与此不同，其只是一种拟制的人格，公司法人的营业行为具有一定的连续性，除非公司依据法律规定破产、注销等，否则仍有一个拟制人格的主体继续存在。
结合本案实际情况，原A公司分公司及某花园项目被B公司收购后，某花园项目尚未完成，B公司曾成立分公司进行后续项目实施。同时，在转让时，B公司本应查明原A公司分公司及之前所有的权利及义务，以免遭受意料之外的损害。在本案中，B公司未尽审慎核查即完成收购，并在实际上使得原A公司分公司注销，应当对此承担包括公法权利义务在内的相应责任。
（二）以B公司为处罚对象符合立法本意
原《城市规划法》第四十条关于“限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”的规范及整部法律的立法目的，在于保护城市规划及城市建设的秩序。如果允许违法行为人借由或利用分公司转让、变更逃避行政处罚责任，形成事实上的法律漏洞，则并非立法之本意，也不符合《行政处罚法》维护公共利益和社会秩序的立法目的。
此外，按照转让发生当时有效的1999年版的《公司法》以及后续修订的各版本的《公司法》，分公司转让、收购也是没有任何法律依据的。B公司认为其收购分公司后承担的仅是民事上的债权债务，但这仅仅只是B公司与出让方之间的约定，根据合同具有相对性的基本原则，只对转让合同双方主体有效，不得对抗第三人，更不能因此形成对行政处罚法律责任的逃避。
本文作者夏羽，浙江传衡律师事务所律师，三级律师，杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会副秘书长。
本文作者时为浙江浙联（萧山）律师事务所来波律师团队成员，参与了本案一审阶段的部分工作。
基本案情
2000年6月19日，祝某某作为王某的法定代理人与原某开发总公司A分公司（简称A公司）签订商品房购销合同，约定由王某向A公司购买某花园B4-5号二层独立公寓事宜。2001年12月11日，原某区建设局作出某城监（2001）罚字第358号处罚决定，给予王某“拆除某花园B4-5别墅东南侧二楼露台加顶、西南侧拼建车库部分、一楼南侧自建门厅部分”的行政处罚。王某不服，先后提起行政复议、行政诉讼。该案经二审终审，杭州市上城区人民法院、浙江省杭州市中级人民法院分别于2002年8月8日、2002年11月6日作出（2002）上行初字第12号、（2002）杭行终字第117号行政判决，认定某花园B4-5号房屋东南侧二楼露台的顶部、一楼西南侧8.16平方米的车库、一楼南侧的门厅，系在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自新建、改建而成，属违法建设，依法应予处罚。A公司作为某花园B4-5房屋的建设单位，有义务按照建设工程规划许可的范围进行工程项目建设施工；王某在尚未取得该房屋的所有权或使用权的情况下，要新建、改建房屋的结构，必须征得A公司的同意。A公司作为行政法律关系中的义务承担者，应当向批准建设项目的规划行政主管部门办理建设工程规划许可证规定内容的变更手续，行政相对人法律责任主体并不因改建要求由王某提出、改建费用由王某承担而发生转移。据此法院判决撤销原某区建设局某城监（2001）罚字第358号行政处罚决定。
B公司于2000年10月收购A公司某分公司（包括某花园项目及某公司的债权债务），并将原某分公司注销，经数次变更，最终变更名称为B房地产集团有限公司。
2018年12月26日，某区综合执法局某中队执法队员接纪委交办发现，B公司在某某街道某花园B4-5号别墅开发过程中存在未取得建设工程规划许可证进行建设的情况。某区综合执法局于2019年4月3日对B公司作出了某城法罚字[2019]第41003574号《行政处罚决定书》，处以没收在某区某街道某花园B4-5号别墅拼建的总建筑面积26.13平方米三处建筑物的行政处罚。B公司对行政处罚不服，先后提起行政复议及行政诉讼。
争议焦点
本案的主要争议焦点在于：B房地产集团有限公司作为行政处罚的对象是否适格。
裁判宗旨
浙江省杭州市中级人民法院作出的（2002）杭行终字第**号行政判决已经认定，A公司作为某花园B4-5房屋的建设单位，有义务按照建设工程规划许可的范围进行工程项目建设施工；王某在尚未取得该房屋的所有权或使用权的情况下，要新建、改建房屋的结构，必须征得商城公司的同意；A公司作为行政法律关系中的义务承担者，应当向批准建设项目的规划行政主管部门办理建设工程规划许可证规定内容的变更手续，行政相对人法律责任主体并不因改建要求由王某提出、改建费用由王某承担而发生转移。A公司（包括某花园项目及某分公司的债权债务）于2000年10月由B公司收购，且A公司于收购后注销，故某区综合执法局将B公司列为案涉行政处罚的相对人，并无不当。
最终，法院判决驳回原告B房地产集团有限公司的诉讼请求。
简要分析
一、在司法实践中，违法建设行为的处罚对象仍存在一定的争议。
在司法实践中，对于违法建设行为（违法建筑物）究竟是处罚违建行为人还是违法建筑的现产权人仍存在一定的争议，甚至不同案例存在裁判完全相反的情况。
（一）建筑物的买受人可以作为行政处罚相对人
（2019）粤行终1732号判决书认为：“未办理建设用地审批手续而建设违法建筑，属于非法占地行为。在违法建筑未拆除前，该行为处于持续状态。其间，违法建筑转让给他人的，受让关系不是受让人放任违法行为的存在的正当事由。即便本案中存在其他行政违法行为人，亦不影响对受让人处罚的合法性。”
（二）违法建设行为的处罚对象是违法建设者而非利益享受者
（2020）琼行再1号判决书认为：“根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚对象均是违法建筑的建设者，吉阳执法局主张违法建设人是指享受违建利益的主体，张向平是适格被处罚对象的主张系对法律理解错误，该项主张不能成立，本院不予支持。”“根据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。据此，行政机关应当对违法建设行为负举证责任，不能仅以被处罚人未提交合法的建房手续为由认定其为违法建设行为人。”
笔者认为行政处罚的目的并不仅仅是对违法行为人作出处罚，同时可以包含消除违法状态。在违法行为人已经不复存在的前提下，对违法建筑的现产权人（实际占有人）作出处罚，也是符合立法目的的。但是前提是行政机关应当尽最大努力，查明违法建设行为的最初实施者及违法建筑的流转过程，而不是在未查明事实情况下，为了方便行事，简单粗暴地以违法建筑的现产权人为行政处罚的对象。
二、就本案而言，以B公司为处罚对象是合法的。
（一）B公司与违建行为之间均存有紧密联系，应是案涉行政处罚的适格对象。
自然人之间纯属完全独立的个体，没有任何一个自然人需要为他人的违法行为承担行政责任。但法人与此不同，其只是一种拟制的人格，公司法人的营业行为具有一定的连续性，除非公司依据法律规定破产、注销等，否则仍有一个拟制人格的主体继续存在。
结合本案实际情况，原A公司分公司及某花园项目被B公司收购后，某花园项目尚未完成，B公司曾成立分公司进行后续项目实施。同时，在转让时，B公司本应查明原A公司分公司及之前所有的权利及义务，以免遭受意料之外的损害。在本案中，B公司未尽审慎核查即完成收购，并在实际上使得原A公司分公司注销，应当对此承担包括公法权利义务在内的相应责任。
（二）以B公司为处罚对象符合立法本意
原《城市规划法》第四十条关于“限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”的规范及整部法律的立法目的，在于保护城市规划及城市建设的秩序。如果允许违法行为人借由或利用分公司转让、变更逃避行政处罚责任，形成事实上的法律漏洞，则并非立法之本意，也不符合《行政处罚法》维护公共利益和社会秩序的立法目的。
此外，按照转让发生当时有效的1999年版的《公司法》以及后续修订的各版本的《公司法》，分公司转让、收购也是没有任何法律依据的。B公司认为其收购分公司后承担的仅是民事上的债权债务，但这仅仅只是B公司与出让方之间的约定，根据合同具有相对性的基本原则，只对转让合同双方主体有效，不得对抗第三人，更不能因此形成对行政处罚法律责任的逃避。
本文作者夏羽，浙江传衡律师事务所律师，三级律师，杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会副秘书长。
本文作者时为浙江浙联（萧山）律师事务所来波律师团队成员，参与了本案一审阶段的部分工作。
